История становления горного надзора в России

news121219-1Конец ХVII века в мировой истории определен как период бурного развития мануфактур. Данный процесс не обошел и ремесло горного промысла, которое уверенно развивалось благодаря добыче угля, железной руды, золота, серебра, соли, цветных металлов.
 
В этот период на шахтах широко применяется деревянная крепь, используются охранные целики, выработанное пространство закладывается породой, отрабатываются гнездовые залежи руд, расположенные на небольшой глубине, горные работы в зимнее время производятся без крепления, а в качестве взрывчатых веществ активно задействуется порох – только в России его годовой расход составляет 500–600 тысяч пудов. В Англии Томас Севери патентует водоотливную установку с использованием пара. На Пермских соляных промыслах проходят шахты до 100 м глубиной, а рассол выдается «на-гора» посредством трехступенчатой конструкции солеподъемных труб.
 
Горный надзор в царской России
 
Освоение недр в нашей стране подчинялось общемировым тенденциям развития цивилизации. Сначала – случайное обнаружение неглубоких месторождений угля, соли и металлов, затем – целенаправленный поиск и освоение земель, на которых обнаруживались полезные ископаемые. Так, уже в ХIII веке на территории от Белого моря до южных границ Киевской Руси добывались соль, известняки, серебро. К ХVI веку поиски полезных ископаемых охватили Кольский полуостров (мусковит, медь, железо, апатиты), Средний и Северный Урал (каменная соль, уголь, золото, железо), в XVII–ХVIII веках – достигли южных границ Сибири, Дальнего Востока, Камчатки.
 
Управление и контроль использования земельных отводов на столь огромной территории были крайне затруднены и поэтому малоэффективны, вследствие чего Петр I начал проводить реформы по всему фронту государственного управления в России, перенимая опыт передовых стран. В их числе было и учреждение Берг-коллегии – с этого события следует вести отсчет времени по формированию горной администрации в стране.
 
В 1734 году Анна Иоановна учредила надзор за условиями труда на фабриках, а 10 лет спустя уже Анна Леопольдовна издала закон по регламенту работ на фабриках и заводах и ограничению времени работы в ночное время. После этого долгое время никаких документов по охране труда не принималось.
 
Следует отметить, что в России в условиях крепостного права «крепостной люд» был абсолютно бесправен. Рабочая смена на рудниках составляла 12–14 часов, широко использовался труд детей даже моложе 12 лет. Прикованный к тачке, забою – обычное дело в российской шахте. Недостаточная освещенность, или проще – темнота, запыленность, запредельная норма выработки, тяжелый ручной труд – все это приводило к увечьям и смертям. Достаточно вспомнить народную песню о коногоне, а также произведения Павла Бажова, Дмитрия Мамина-Сибиряка и Алексея Бондина.
 
7 января 1818 года принят закон о надзоре за работами в частных рудниках и на заводах в плане их безопасности.
 
В 1859 году при петербургском генерал-губернаторе создана комиссия по рассмотрению фактического положения дел на фабриках и заводах, которой подготовлены правила по предупреждению увечий на предприятиях и проект закона о запрещении труда детей до 12 лет, запрещении ночной работы подростков до 16 лет и установлении надзора за охраной детского труда на всех производствах.
 
В 1861 году создана «Горная полиция» как структура по надзору за безопасностью работ в шахтах и на приисках.
 
13 мая 1880 года законодательно установлены основные правила производства горных работ, которые, в частности, предусматривали обязательное уведомление членов местного горного управления о начале и окончании горных работ, предполагаемых опасностях и произошедших несчастных случаях на предприятиях, предоставление плана ведения добычных работ с указанием ответственного лица.
news121219-1.1 
1 июня 1882 года учреждена Фабричная инспекция – она организована в девяти округах общим штатом 20 человек – и принят закон, запрещающий допускать к работе детей моложе 12 лет.
 
В 1885 году введен запрет ночной работы для подростков до 17 лет, а также женщин. Для текстильных фабрик изданы дополнения и разъяснения, на какие виды работ допускаются дети и подростки.
 
В 1886 году приняты новые правила о Фабричной инспекции и увеличении ее штата до 200 человек. Кроме того, регламентированы правовые взаимоотношения между рабочими и владельцами предприятий, обязательные с обеих сторон; установлено право наложения штрафов за беспричинные прогулы и несоблюдение правил безопасности при выполнении работ с дальнейшим направлением их на улучшение условий труда; введено требование для каждого предприятия назначать ответственного за всю постановку дела перед органами надзора – фабричными инспекторами и судом – за нарушение фабричного законодательства.
 
24 июня 1888 года утверждена инструкция по производству маркшейдерских работ, а 2 июля – по надзору за производством горных работ. Эти инструкции пополнены правилами, которые отражали специфику горных работ на золотых приисках, а также содержали наставления о креплении горных выработок, закладке выработанного пространства пустой породой, сигнализации, выходах из рудников, спуске и подъеме людей и материалов на шахтах, употреблении взрывчатых веществ и паровых котлов, ограждении опасных мест, вентиляции, предотвращении пожаров и так далее. За неисполнение правил должностные лица привлекались к судебной ответственности.
 
3 марта 1892 года учреждена Особая горнозаводская инспекция, состоящая из окружных инспекторов и их помощников и вновь учрежденных при горных управлениях присутствий по горнозаводским делам. С этого времени безопасность ведения горных работ стала предметом специально организованного юридически оформленного надзора.
 
7 июня 1899 года присутствия по горнозаводским делам объединены с присутствиями по фабричным делам в единую Фабричную инспекцию (ФИ), в ведение которой переданы функции котлонадзора, которые выполнялись с 1843 года губернскими механиками. В полномочия ФИ входил сбор и анализ статистических данных о распределении рабочего времени, участии женщин и детей в промышленности, условиях труда, обобщение сведений об оплате труда.
 
news121219-1.2Именно тогда были впервые определены и отнесены к исключительной компетенции надзорных органов подготовка и издание нормативных документов. Однако разнообразие условий в России приводило к тому, что многие писаные постановления приходили в противоречие друг другу, а контролирующие органы вступали в конфликт с местными властями. Среди первых инспекторов не было техников, и только один из девяти имел горное образование.
 
В ФИ шел цвет русской либеральной интеллигенции. Большое внимание уделялось личным качествам фабричных инспекторов. Управление фабричным надзором осуществлял губернатор, в состав местных органов надзора входили вице-губернатор, прокурор, начальник жандармского управления, старший фабричный инспектор, окружной инженер и 4 представителя местных заводов и фабрик.
 
Высшим органом управления охраной труда являлось Главное управление по фабричным и горнозаводским делам (присутствие) при Министерстве торговли и промышленности. В его состав входило 19 членов и 2 представителя от горнопромышленников. Один инспектор приходился на 20–25 тысяч рабочих, что было недостаточно.
 
Главным присутствием изданы специальные санитарные правила для ртутных рудников, работ со свинцом и хромпиком. Общие санитарные технические постановления опубликованы только в 1913 году.
 
news121219-1.3Прошедшие 200 лет капитализации российского промышленного производства сопровождались формированием нормативно-законодательной базы сначала в виде копирования опыта Англии, Франции и Германии, затем – путем метода проб и ошибок. Российское законодательное творчество развивалось своим путем, пытаясь охватить огромное многообразие условий Российской империи. Но темпы развития горного производства не только в России, но и в других странах, значительно опережали законодательное творчество. Только этим можно объяснить все структурные перестройки промышленного и горного надзора в ХIХ веке.
 
Горный надзор в СССР
 
В апреле 1917 года Временное правительство России предложило создать Инспекцию труда, выборную и ответственную перед рабочими организациями, и с июня по август месяц принять 3 постановления об ограничении детского и женского труда на рудниках в ночное время. После октября 1917 года создан Народный комиссариат труда, при котором организован отдел охраны труда.
 
За последующие 90 лет издано 55 государственных законодательных и нормативных актов, которые отчетливо корреспондируются с историческими периодами нашего государства: довоенным советским, послевоенным советским (до 1990 года) и постсоветским (после 1990 года).
 
Довоенный советский период истории надзора связывается с принятием Советом народных комиссаров СССР 17 мая 1918 года Декрета об учреждении Инспекции труда, которая была поставлена в подчинение Наркомату труда. За основу структурных преобразований принята дореволюционная Фабричная инспекция, при этом предусматривались выборность инспекторов профсоюзными организациями и их утверждение областными комиссариатами труда. В развитие идей декрета создана Техническая инспекция из специалистов-инженеров.
 
Гражданская война, разрушение инфраструктуры управления экономикой страны, победа в Гражданской войне, восстановление промышленного комплекса, переустройство сельскохозяйственного уклада жизни на индустриальный – вот эпохальные вехи молодого Советского государства. Вера в осуществимость идеалов социализма была питательной средой энтузиазма молодого поколения, на плечи которого легла миссия политического и экономического переустройства России.
 
news121219-1.4В 1922 году создано Центральное управление горного надзора (ЦУГН) с функциями наблюдения, контроля выполнения правил безопасности, учета и анализа случаев производственного травматизма, расследования аварий, надзора за маркшейдерскими работами и руководства горноспасательными частями.
 
В 1927 году организован Госгортехнадзор в составе Наркомата труда СССР. В структурном плане он сохранил идею дореволюционного периода построения окружных и губернских подразделений, добавив к этому участковые инспекции и внеся необходимую юридическую корректировку в учредительные документы в связи с новыми территориальными границами федеральных структур и названиями городов.
 
В октябре 1947 года образован Госгортехнадзор СССР, с созданием которого горный надзор впервые получил реальные права и обрел статус государственного. В его функции входил контроль соблюдения требований по охране недр, безопасного ведения геологоразведочных и добычных работ, рациональной и комплексной отработки месторождений полезных ископаемых, организации и работы маркшейдерских служб горнодобывающих предприятий, сохранности зданий, сооружений и природных объектов, попадающих в зоны влияния горных работ.
 
В этот период за инспекторами Госгортехнадзора СССР было закреплено право налагать штрафы на ответственных лиц и предприятия за нарушение требований по безопасному ведению работ и охране недр. На принципиально новую основу поставлен учет движения запасов и потерь полезных ископаемых при их отработке, а анализ причин аварийности и травматизма распространен на нефте- и газодобычу, а также геологоразведку.
 
В 1954 году Госгортехнадзору СССР переданы управления горных округов, а в 1955-м – ведомственные горнотехнические инспекции (горнотехнические инспекции Минсредмаша перешли в ведение Госгортехнадзора только в 1994 году). Таким образом в стране появилась общесоюзная законодательно и нормативно оформленная государственная организация, обладающая широко разветвленной структурой республиканских, областных и районных подразделений, наделенная реальными полномочиями в области надзора и контроля технической безопасности горных работ и охраны недр.
 
news121219-1.5В 1958 году Госгортехнадзор СССР ликвидирован, а его частично урезанные функции переданы республиканским комитетам. Такая структурная перестройка была частью непродуманной реорганизации управления всем народным хозяйством. Впоследствии плачевные результаты данной реорганизации обзовут «волюнтаризмом» и через 10 лет Госгортехнадзор СССР восстановят в правах и обязанностях.
 
В 1970–1980 годах горнодобывающая отрасль промышленного комплекса СССР была полностью обеспечена методическими указаниями и соответствующими инструкциями по рациональному использованию недр, в том числе по одному из важнейших разделов данного направления – учету полноты и качества извлечения полезных ископаемых при добыче. Но вскоре последовали очередные реорганизации, одной из которых стало преобразование Госгортехнадзора СССР в Союзно-республиканский государственный комитет СССР.
 
К концу 1980-х годов Государственный горный надзор представлял собой сложившуюся систему контроля технической безопасности в горной промышленности и в области охраны недр. Двухсотлетняя история определила его общественное предназначение – следить за выполнением правил безопасного ведения горных работ на горных предприятиях и в геологоразведочных партиях, правильной эксплуатацией месторождений полезных ископаемых и ведением горных работ в соответствии с утвержденными проектами рудников и шахт.
 
Областные управления Госгортехнадзора СССР на предприятиях называли просто – горный округ; районные подразделения официально именовались горнотехническими инспекциями, в которых работали инженеры с большим производственным опытом. Авторитет инспекторского состава был высок, а его указания – обязательны для выполнения.
 
news121219-1.6В обязанности инспекторов горного надзора входил контроль правильной постановки и ведения маркшейдерской службы на рудниках и шахтах, выполнения мер по охране земной поверхности и расположенных на ней зданий и сооружений от вредного влияния горных работ, правильной эксплуатации гидроминеральных ресурсов, охраны их от порчи и истощения. Также они осуществляли контроль буровзрывных работ, состояния хранения, расхода и учета взрывчатых материалов на складах и предприятиях, оформляли горные отводы, выдавали разрешения на разработку месторождений полезных ископаемых и застройку площадей залегания полезных ископаемых.
 
Во всех отраслях горнодобывающей промышленности контролировались учет добычи и потерь, движения запасов полезных ископаемых в недрах, ведение геологоразведочных, гидрогеологических и геофизических работ. Расследовались обстоятельства и выявлялись причины аварий. Обобщались данные о состоянии охраны недр и технической безопасности на рудниках и шахтах, нефтегазовых промыслах и в геологоразведочных партиях. Инспекторы горного надзора имели право налагать штрафы и привлекать к ответственности нарушителей действующих правил ведения горных, геологоразведочных и маркшейдерских работ.
 

Промышленная безопасность

news121219-1

История становления горного надзора в России

Конец ХVII века в мировой истории определен как период бурного развития мануфактур. Данный процесс не обошел и ремесло горного промысла, которое уверенно развивалось благодаря добыче угля, железной руды, золота, серебра, соли, цветных металлов. В этот период на шахтах широко применяется деревянная крепь, используются охранные целики, выработанное пространство закладывается породой, отрабатываются гнездовые залежи руд, расположенные на небольшой глубине, горные работы в зимнее время производятся без крепления,…

Государственный надзор

news210318-5

О здоровье округа: экологическом, трудовом, финансовом

«Из года в год по результатам опросов предпринимателей проблема наличия административных барьеров остается в тройке «лидеров», – подтвердил полномочный представитель Президента РФ в Южном федеральном округе (ЮФО) Владимир УСТИНОВ. – Владимир Васильевич, 2017-й запомнился как Год экологии в России. Приведите примеры успешного выполнения экологических программ, заявленных предприятиями ЮФО в рамках плана мероприятий этого экологического проекта. – В рамках Года экологии Минприродой и Росприроднадзором заключены…

Охрана труда, аттестация специалистов, персонал

news040419-3

Травматизм снижается, но проблемы остаются

По данным Росстата и Министерства труда, производственный травматизм снизился более чем в два раза за последние 10 лет, в 2018-м положительная динамика сохранилась. Вместе с тем эксперты отмечают, что, несмотря на улучшения, остались нерешенные проблемы. Что чаще всего становится причиной несчастных случаев на производстве и какие современные инструменты могут изменить ситуацию? По данным Росстата, численность пострадавших в результате несчастных случаев (НС) в 2017 году уменьшилась в 1,4 раза по сравнению с…

Энергетика

news081119-1

Борьба с нефтегазовым фонтанами

Одной из сложнейших аварий 1-й категории в нефтегазовой отрасли являются открытые газоконденсатные и нефтегазовые фонтаны на скважинах, которые наносят значительный экологический ущерб окружающей среде, техническим ресурсам, приводят к колоссальным убыткам организаций, ведущих добычу, строительство и ремонт скважин. «Наша компания уже много лет занимается предупреждением возникновения и ликвидацией подобных аварий», – рассказывает Руслан БАКЕЕВ, заместитель генерального директора – главный инженер ООО…

Экология

news181219-2

Госдума запретила сжигать непереработанный мусор

Закон также уточняет вопросы платы за негативное воздействие на окружающую среду Госдума приняла закон, расширяющий понятие "утилизация отходов", он подразумевает плату за негативное воздействие на окружающую среду, а также запрещает сжигать отходы до извлечения из них полезных свойств. Документ вступит в силу с 1 января 2020 года. "Третье чтение прошел документ, совершенствующий законодательство в сфере охраны окружающей среды. Он, в частности, запрещает сжигание отходов без предварительной переработки и…

Саморегулирование

Компенсационные фонды – и ныне там

Саморегулирование в строительной отрасли существует уже более двух лет, однако, многие вопросы, связанные с одним из базовых механизмов саморегулирования – компенсационными фондами – до сих пор остаются нерешенными. Компенсационный фонд саморегулируемой организации воплощает собой основную идею саморегулирования – коллективную ответственность членов саморегулируемых объединений за результаты их работы. Порядок формирования, размещения и осуществления выплат из компенсационных фондов СРО в строительной отрасли…