История становления горного надзора в России
Конец ХVII века в мировой истории определен как период бурного развития мануфактур. Данный процесс не обошел и ремесло горного промысла, которое уверенно развивалось благодаря добыче угля, железной руды, золота, серебра, соли, цветных металлов. В этот период на шахтах широко применяется деревянная крепь, используются охранные целики, выработанное пространство закладывается породой, отрабатываются гнездовые залежи руд, расположенные на небольшой глубине, горные работы в зимнее время производятся без крепления, а в качестве взрывчатых веществ активно задействуется порох – только в России его годовой расход составляет 500–600 тысяч пудов. В Англии Томас Севери патентует водоотливную установку с использованием пара. На Пермских соляных промыслах проходят шахты до 100 м глубиной, а рассол выдается «на-гора» посредством трехступенчатой конструкции солеподъемных труб.
Горный надзор в царской России
Освоение недр в нашей стране подчинялось общемировым тенденциям развития цивилизации. Сначала – случайное обнаружение неглубоких месторождений угля, соли и металлов, затем – целенаправленный поиск и освоение земель, на которых обнаруживались полезные ископаемые. Так, уже в ХIII веке на территории от Белого моря до южных границ Киевской Руси добывались соль, известняки, серебро. К ХVI веку поиски полезных ископаемых охватили Кольский полуостров (мусковит, медь, железо, апатиты), Средний и Северный Урал (каменная соль, уголь, золото, железо), в XVII–ХVIII веках – достигли южных границ Сибири, Дальнего Востока, Камчатки.
Управление и контроль использования земельных отводов на столь огромной территории были крайне затруднены и поэтому малоэффективны, вследствие чего Петр I начал проводить реформы по всему фронту государственного управления в России, перенимая опыт передовых стран. В их числе было и учреждение Берг-коллегии – с этого события следует вести отсчет времени по формированию горной администрации в стране.
В 1734 году Анна Иоановна учредила надзор за условиями труда на фабриках, а 10 лет спустя уже Анна Леопольдовна издала закон по регламенту работ на фабриках и заводах и ограничению времени работы в ночное время. После этого долгое время никаких документов по охране труда не принималось.
Следует отметить, что в России в условиях крепостного права «крепостной люд» был абсолютно бесправен. Рабочая смена на рудниках составляла 12–14 часов, широко использовался труд детей даже моложе 12 лет. Прикованный к тачке, забою – обычное дело в российской шахте. Недостаточная освещенность, или проще – темнота, запыленность, запредельная норма выработки, тяжелый ручной труд – все это приводило к увечьям и смертям. Достаточно вспомнить народную песню о коногоне, а также произведения Павла Бажова, Дмитрия Мамина-Сибиряка и Алексея Бондина.
7 января 1818 года принят закон о надзоре за работами в частных рудниках и на заводах в плане их безопасности.
В 1859 году при петербургском генерал-губернаторе создана комиссия по рассмотрению фактического положения дел на фабриках и заводах, которой подготовлены правила по предупреждению увечий на предприятиях и проект закона о запрещении труда детей до 12 лет, запрещении ночной работы подростков до 16 лет и установлении надзора за охраной детского труда на всех производствах.
В 1861 году создана «Горная полиция» как структура по надзору за безопасностью работ в шахтах и на приисках.
13 мая 1880 года законодательно установлены основные правила производства горных работ, которые, в частности, предусматривали обязательное уведомление членов местного горного управления о начале и окончании горных работ, предполагаемых опасностях и произошедших несчастных случаях на предприятиях, предоставление плана ведения добычных работ с указанием ответственного лица.
1 июня 1882 года учреждена Фабричная инспекция – она организована в девяти округах общим штатом 20 человек – и принят закон, запрещающий допускать к работе детей моложе 12 лет.
В 1885 году введен запрет ночной работы для подростков до 17 лет, а также женщин. Для текстильных фабрик изданы дополнения и разъяснения, на какие виды работ допускаются дети и подростки.
В 1886 году приняты новые правила о Фабричной инспекции и увеличении ее штата до 200 человек. Кроме того, регламентированы правовые взаимоотношения между рабочими и владельцами предприятий, обязательные с обеих сторон; установлено право наложения штрафов за беспричинные прогулы и несоблюдение правил безопасности при выполнении работ с дальнейшим направлением их на улучшение условий труда; введено требование для каждого предприятия назначать ответственного за всю постановку дела перед органами надзора – фабричными инспекторами и судом – за нарушение фабричного законодательства.
24 июня 1888 года утверждена инструкция по производству маркшейдерских работ, а 2 июля – по надзору за производством горных работ. Эти инструкции пополнены правилами, которые отражали специфику горных работ на золотых приисках, а также содержали наставления о креплении горных выработок, закладке выработанного пространства пустой породой, сигнализации, выходах из рудников, спуске и подъеме людей и материалов на шахтах, употреблении взрывчатых веществ и паровых котлов, ограждении опасных мест, вентиляции, предотвращении пожаров и так далее. За неисполнение правил должностные лица привлекались к судебной ответственности.
3 марта 1892 года учреждена Особая горнозаводская инспекция, состоящая из окружных инспекторов и их помощников и вновь учрежденных при горных управлениях присутствий по горнозаводским делам. С этого времени безопасность ведения горных работ стала предметом специально организованного юридически оформленного надзора.
7 июня 1899 года присутствия по горнозаводским делам объединены с присутствиями по фабричным делам в единую Фабричную инспекцию (ФИ), в ведение которой переданы функции котлонадзора, которые выполнялись с 1843 года губернскими механиками. В полномочия ФИ входил сбор и анализ статистических данных о распределении рабочего времени, участии женщин и детей в промышленности, условиях труда, обобщение сведений об оплате труда.
Именно тогда были впервые определены и отнесены к исключительной компетенции надзорных органов подготовка и издание нормативных документов. Однако разнообразие условий в России приводило к тому, что многие писаные постановления приходили в противоречие друг другу, а контролирующие органы вступали в конфликт с местными властями. Среди первых инспекторов не было техников, и только один из девяти имел горное образование. В ФИ шел цвет русской либеральной интеллигенции. Большое внимание уделялось личным качествам фабричных инспекторов. Управление фабричным надзором осуществлял губернатор, в состав местных органов надзора входили вице-губернатор, прокурор, начальник жандармского управления, старший фабричный инспектор, окружной инженер и 4 представителя местных заводов и фабрик.
Высшим органом управления охраной труда являлось Главное управление по фабричным и горнозаводским делам (присутствие) при Министерстве торговли и промышленности. В его состав входило 19 членов и 2 представителя от горнопромышленников. Один инспектор приходился на 20–25 тысяч рабочих, что было недостаточно.
Главным присутствием изданы специальные санитарные правила для ртутных рудников, работ со свинцом и хромпиком. Общие санитарные технические постановления опубликованы только в 1913 году.
Прошедшие 200 лет капитализации российского промышленного производства сопровождались формированием нормативно-законодательной базы сначала в виде копирования опыта Англии, Франции и Германии, затем – путем метода проб и ошибок. Российское законодательное творчество развивалось своим путем, пытаясь охватить огромное многообразие условий Российской империи. Но темпы развития горного производства не только в России, но и в других странах, значительно опережали законодательное творчество. Только этим можно объяснить все структурные перестройки промышленного и горного надзора в ХIХ веке.Горный надзор в СССР
В апреле 1917 года Временное правительство России предложило создать Инспекцию труда, выборную и ответственную перед рабочими организациями, и с июня по август месяц принять 3 постановления об ограничении детского и женского труда на рудниках в ночное время. После октября 1917 года создан Народный комиссариат труда, при котором организован отдел охраны труда.
За последующие 90 лет издано 55 государственных законодательных и нормативных актов, которые отчетливо корреспондируются с историческими периодами нашего государства: довоенным советским, послевоенным советским (до 1990 года) и постсоветским (после 1990 года).
Довоенный советский период истории надзора связывается с принятием Советом народных комиссаров СССР 17 мая 1918 года Декрета об учреждении Инспекции труда, которая была поставлена в подчинение Наркомату труда. За основу структурных преобразований принята дореволюционная Фабричная инспекция, при этом предусматривались выборность инспекторов профсоюзными организациями и их утверждение областными комиссариатами труда. В развитие идей декрета создана Техническая инспекция из специалистов-инженеров.
Гражданская война, разрушение инфраструктуры управления экономикой страны, победа в Гражданской войне, восстановление промышленного комплекса, переустройство сельскохозяйственного уклада жизни на индустриальный – вот эпохальные вехи молодого Советского государства. Вера в осуществимость идеалов социализма была питательной средой энтузиазма молодого поколения, на плечи которого легла миссия политического и экономического переустройства России.
В 1922 году создано Центральное управление горного надзора (ЦУГН) с функциями наблюдения, контроля выполнения правил безопасности, учета и анализа случаев производственного травматизма, расследования аварий, надзора за маркшейдерскими работами и руководства горноспасательными частями. В 1927 году организован Госгортехнадзор в составе Наркомата труда СССР. В структурном плане он сохранил идею дореволюционного периода построения окружных и губернских подразделений, добавив к этому участковые инспекции и внеся необходимую юридическую корректировку в учредительные документы в связи с новыми территориальными границами федеральных структур и названиями городов.
В октябре 1947 года образован Госгортехнадзор СССР, с созданием которого горный надзор впервые получил реальные права и обрел статус государственного. В его функции входил контроль соблюдения требований по охране недр, безопасного ведения геологоразведочных и добычных работ, рациональной и комплексной отработки месторождений полезных ископаемых, организации и работы маркшейдерских служб горнодобывающих предприятий, сохранности зданий, сооружений и природных объектов, попадающих в зоны влияния горных работ.
В этот период за инспекторами Госгортехнадзора СССР было закреплено право налагать штрафы на ответственных лиц и предприятия за нарушение требований по безопасному ведению работ и охране недр. На принципиально новую основу поставлен учет движения запасов и потерь полезных ископаемых при их отработке, а анализ причин аварийности и травматизма распространен на нефте- и газодобычу, а также геологоразведку.
В 1954 году Госгортехнадзору СССР переданы управления горных округов, а в 1955-м – ведомственные горнотехнические инспекции (горнотехнические инспекции Минсредмаша перешли в ведение Госгортехнадзора только в 1994 году). Таким образом в стране появилась общесоюзная законодательно и нормативно оформленная государственная организация, обладающая широко разветвленной структурой республиканских, областных и районных подразделений, наделенная реальными полномочиями в области надзора и контроля технической безопасности горных работ и охраны недр.
В 1958 году Госгортехнадзор СССР ликвидирован, а его частично урезанные функции переданы республиканским комитетам. Такая структурная перестройка была частью непродуманной реорганизации управления всем народным хозяйством. Впоследствии плачевные результаты данной реорганизации обзовут «волюнтаризмом» и через 10 лет Госгортехнадзор СССР восстановят в правах и обязанностях.В 1970–1980 годах горнодобывающая отрасль промышленного комплекса СССР была полностью обеспечена методическими указаниями и соответствующими инструкциями по рациональному использованию недр, в том числе по одному из важнейших разделов данного направления – учету полноты и качества извлечения полезных ископаемых при добыче. Но вскоре последовали очередные реорганизации, одной из которых стало преобразование Госгортехнадзора СССР в Союзно-республиканский государственный комитет СССР.
К концу 1980-х годов Государственный горный надзор представлял собой сложившуюся систему контроля технической безопасности в горной промышленности и в области охраны недр. Двухсотлетняя история определила его общественное предназначение – следить за выполнением правил безопасного ведения горных работ на горных предприятиях и в геологоразведочных партиях, правильной эксплуатацией месторождений полезных ископаемых и ведением горных работ в соответствии с утвержденными проектами рудников и шахт.
Областные управления Госгортехнадзора СССР на предприятиях называли просто – горный округ; районные подразделения официально именовались горнотехническими инспекциями, в которых работали инженеры с большим производственным опытом. Авторитет инспекторского состава был высок, а его указания – обязательны для выполнения.
В обязанности инспекторов горного надзора входил контроль правильной постановки и ведения маркшейдерской службы на рудниках и шахтах, выполнения мер по охране земной поверхности и расположенных на ней зданий и сооружений от вредного влияния горных работ, правильной эксплуатации гидроминеральных ресурсов, охраны их от порчи и истощения. Также они осуществляли контроль буровзрывных работ, состояния хранения, расхода и учета взрывчатых материалов на складах и предприятиях, оформляли горные отводы, выдавали разрешения на разработку месторождений полезных ископаемых и застройку площадей залегания полезных ископаемых. Во всех отраслях горнодобывающей промышленности контролировались учет добычи и потерь, движения запасов полезных ископаемых в недрах, ведение геологоразведочных, гидрогеологических и геофизических работ. Расследовались обстоятельства и выявлялись причины аварий. Обобщались данные о состоянии охраны недр и технической безопасности на рудниках и шахтах, нефтегазовых промыслах и в геологоразведочных партиях. Инспекторы горного надзора имели право налагать штрафы и привлекать к ответственности нарушителей действующих правил ведения горных, геологоразведочных и маркшейдерских работ.
