Развитие нефтегазового комплекса невозможно без появления новых технологий. Однако их внедрение может вступить в противоречие с требованиями действующего законодательства в области промышленной безопасности. Вопросы модернизации промышленной безопасности широко обсуждаются на государственном уровне, и сегодня нефтяники прорабатывают инициативу по внесению изменений в законодательство в сфере нефтепереработки.

Нормативная правовая база в области производственной безопасности (т.е. промышленной и пожарной безопасности, охраны труда, чрезвычайных ситуаций) нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств сложилась в 50-60-х годах ХХ века, путем «обобщений» руководств (инструкций) по эксплуатации закупаемых по импорту установок, большинство норм и правил безопасности по которым на сегодняшний день уже серьезно устарели. Действующая в России нормативная база регулирования безопасности формируется большим количеством органов государственной власти в более чем 3000 нормативных документов, в которых содержатся жесткие требования предписывающего характера к организационно-техническим параметрам производства. При этом законодательно регулируются технические параметры и задаются точные значения вплоть до необходимого расстояния между объектами, высоты оборудования, толщины его стенок и сроков освидетельствования.

Это свидетельствует об отсутствии гибкой системы нормативно-правового регулирования и указывает на необходимость изменения огромного количества нормативных правовых документов различной направленности.

Следствием такого регулирования для отрасли и хозяйственного комплекса страны являются:

• превышение площадей строящихся технологических объектов по сравнению с зарубежными аналогами;
• высокие затраты и длительные сроки реализации инвестиционных проектов. Стоимость строительства в России превышает аналогичные мировые показатели ориентировочно до 30% (в зависимости от объекта строительства и этапа его жизненного цикла);
• неизбежность реализации энергоемких технических решений;
• в то же время дополнительные затраты не улучшают показатели безопасности производств, в частности смертность, травматизм, аварийность в отрасли, значения которых хуже зарубежных аналогов в 2-3 раза.

Международный подход в области промышленной безопасности отличается от отечественного.

Например, бизнес в США имеет право выбора проектировать и строить в соответствии с любым стандартом, разработанным ассоциациями, аккредитованными Американским национальным институтом стандартов, или разработать собственный на основании методики анализа риска, при условии установленной государством цели - сделать производство безопасным.

При этом выполнение бизнесом требований безопасности в процессе проектирования и строительства, установленных в соответствующем выбранном стандарте, контролируется Администрацией США по охране труда и здоровья (OSHA).

Законодатель оставляет бизнесу свободу выбора пути  и способов достижения необходимого уровня безопасности и направляет бизнес к использованию более прогрессивных технологий и решений при проектировании и строительстве объекта.

В промышленно развитых зарубежных странах устанавливаются требования не к организационно-техническим параметрам производства, а к показателям безопасности. Перед субъектом производственной деятельности  устанавливается основная цель – устранить или смягчить последствия возможных аварий, что значит сделать производство безопасным. При этом критерии и способы достижения цели не устанавливаются.

Тем более, что современное развитие техники и технологии позволяет обеспечивать требуемый уровень безопасности альтернативными путями, а не каким-то единственно прописанным в нормативно-технических документах.

Приведем конкретные примеры. Отечественное законодательство предписывает обеспечивать защиту сосудов от разрушения при пульсации давления путем увеличения запаса прочности. Международная практика позволяет контролировать и управлять давлением в сосуде, используя автоматизированные системы управления технологическими процессами. При этом современные методы управления технологическими процессами позволяют поддерживать пульсацию давления в сосуде в пределах 1 атм. Использование альтернативного решения снижает металлоемкость конструкции и повышает уровень безопасности.

Российское законодательство устанавливает «безопасные» расстояния между соседними резервуарами. Международная практика рекомендует получать безопасные расстояния расчетным путем, например по критерию теплового потока и возможностей технических средств по охлаждению резервуаров и их аварийному опорожнению. Использование данного подхода позволяет снизить размер резервуарного парка и при этом обеспечить  необходимый уровень безопасности.

Хотелось бы отметить, что Минэнерго России на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России инициировало вопрос по оптимизации действующей нормативно-правовой базы в области регулирования безопасности и отказе от избыточных требований при обеспечении достаточного уровня безопасности.

По итогам заседания Комиссии от 23 марта 2010 года в Ханты-Мансийске, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев своим поручением определил ключевые подходы к совершенствованию нормативной правовой базы в области проектирования, строительства и эксплуатации объектов топливно-энергетического комплекса, в первую очередь нефте- и газоперерабатывающих производств, а именно:

• изменение существующих требований к безопасности с учетом зарубежного опыта и современного развития техники и технологий, обеспечивающих необходимый уровень промышленной безопасности;
• внедрение порядка проведения анализа риска на этапах проектирования, строительства и эксплуатации объектов нефтепереработки и нефтехимии.

В рамках реализации вышеуказанного поручения было сформировано соответствующее поручение Правительства Российской Федерации.

Учитывая международный опыт и особенности отечественного регулирования промышленной безопасности, предлагается в установленном законодательством порядке закрепить подход, предусматривающий:

• добровольный характер выбора для бизнеса альтернатив организации процесса промышленной безопасности;
• установление значений допустимого риска;
• установление требований к методике оценки риска;
• установление требования по реализации всех практически целесообразных мер, направленных на предупреждение аварии и смягчение ее последствий.

Предлагается в течение 3-5 лет установить переходный период, в течение которого бизнес будет иметь право выбрать для себя оптимальный вариант организации процесса промышленной безопасности – либо «предписание», либо «целеполагание». Затем – по результатам оценки реализации нового подхода будет принято решение о переходе на предлагаемое целеустанавливающее регулирование безопасности на основании методики анализа риска.

В рамках измененного нормативно-правового поля ключевые функции контроля и надзора в сфере промышленной безопасности по-прежнему остаются в сфере компетенции Ростехнадзора.

В новых условиях бизнес проектирует и строит уже в соответствии с разработанным внутренним стандартом по безопасности на основании методики анализа риска. При этом, выполнение бизнесом установленных в процессе проектирования компенсирующих мероприятий и соблюдение им установленных проектом пределов и условий по-прежнему контролируется Ростехнадзором.

В рамках предлагаемого подхода обеспечение безопасности и надзор за безопасностью производств перейдет на качественно новый уровень, его реализация позволит реально сделать наши предприятия более безопасными, снизить риски травмирования и гибели людей. При этом новый подход во многих аспектах коррелируется с разработанной Ростехнадзором Концепцией совершенствования государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности.

Возможность внедрения нового подхода регулирования безопасности также может дать импульс для развития и других смежных отраслей промышленности, например: в машиностроении и приборостроении, в электронной и радиопромышленности, в финансовой сфере, при научно-технических разработках.